深圳原副市长唐杰:为什么深圳经验内地没法学

36氪广东的朋友们2020-12-05
人类历史上,还没有哪座城市能用如此短的时间取得如此大的进步。

编者按:本文来自财经。记者 马克。36氪经授权发布。

深圳的经验就是构建市场化、法治化、国际化的营商环境,把这“三化”从口号变成政府施政标准、官员行为准则,打造一个服务型政府、可问责的政府,在现有政治架构下实现了法治的市场经济。

2020年是深圳经济特区成立四十周年,10月11日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020-2025年)》(下称《方案》)。

《方案》赋予深圳更多自主权,鼓励深圳加快形成全面深化改革、全面扩大开放的新格局,推动更高水平深港合作,增强深圳在粤港澳大湾区建设中的核心引擎功能,努力创建社会主义现代化强国的城市范例。

40年前,深圳是一个毗邻香港的小渔村,GDP不足香港的0.2%,如今,这座移民城市拥有2000万人口,GDP已超过香港,并成为中国内地人均GDP最高的城市。

40年间,深圳实现了产业结构的跃迁,从一个比拼廉价劳动力的加工装配基地,到“山寨”一切的模仿性制造中心,再到拥有全球影响力的创新中心。人类历史上,还没有哪座城市能用如此短的时间取得如此大的进步。

深圳做对了什么,有哪些可以复制到内地的经验,从特区到先行示范区,深圳还能不能继续创造奇迹?

10月21日,深圳市原副市长、哈尔滨工业大学(深圳)经济管理学院教授唐杰就上述问题给出了他的见解。

唐杰1995年获南开大学经济学博士后不久即南下深圳,1997年进入深圳市政府,2015年从深圳市副市长任上退休,是深圳奇迹的见证者、亲历者和思考者。

市场化、法治化、国际化

《财经》:深圳从经济特区变成了先行示范区,两个概念有何不同,是文字游戏还是内涵变了?

唐杰:特区一词带有改革开放初期的特殊印记,代表敢闯敢试、敢为人先的时代精神。后来中央决定开发浦东时就没继续叫特区,叫新区了,滨海新区、雄安新区等等。先行示范区意味着进入新的时期,要有新的实验。

改革相当长一段时间都是摸着石头过河,十八大以来我们强调要建立一个完善的制度,十八届三中全会做出了全面深化改革的决定。拿盖房子打比喻的话,房子的四梁八柱已经有了,但窗户怎么建、门怎么装,这些不能都统一设计,需要各地自己探索。示范区就要承担这样一个探索功能,而且要形成可复制经验。

《财经》:那么深圳特区40年形成的可复制可推广经验是什么?

唐杰:深圳的经验就是构建市场化、法治化、国际化的营商环境,把市场化、法治化、国际化从口号变成了政府施政标准、官员行为准则,在现有政治架构下实现了法治的市场经济。坚持市场化、法治化、国际化,这次也写进了深圳先行示范区综合改革实施方案。

《财经》:市场化、法治化、国际化是怎样从口号变成行为准则的?能否结合您在深圳从政18年的经历具体谈谈?

唐杰:让市场在资源配置中起决定性作用,目标已经有了,但目标要量化。如果嘴上说转变增长方式,但投资率50%,说转变政府行为,但非税收入占50%,那不就是空喊口号吗?

我们的改革是这样,过去一切生产过程全部是计划,后来计划变成了审批,行政干预从直接计划变成间接审批。审批的理由是防止重复建设,但是你看看这些年,钢铁、石化、电视机……所有过剩严重的行业都是严格审批的行业,审批的过剩比市场过剩严重得多。

深圳政府不一样的地方在于,我们认识到自己掌握的市场信息不可能比华为多,所以不会乱指挥企业。反过来,政府指挥企业,企业亏损了,政府就得兜底。

市场起决定作用已经说了很多年,但是看看现实,政府干预经济的现象是不是仍普遍存在,为什么会一直存在?

深圳经常被拿来跟另一个东部沿海大城市做比较,确实两个城市都是改革开放的排头兵,我自己的对比,两地政府最大的不同:一边说我就要管事,因为我的干部素质高,道德水准也高;一边说我的干部素质高,但我不觉得他们能经受得了诱惑,所以管事越少越好。

这些年两地都办了很多创业孵化器,差别在于,深圳的孵化器大部分都是私营公司,本身就是要赚钱的,政府是引导鼓励;另一个城市的孵化器是政府派保姆办的幼儿园,幼儿园办得很好,职业水准很高,但赚不赚钱保姆不考虑。在深圳,一般政府做一件事,马上就会想我今天给你一个东西,你能不能发展起来,我后续还有没有负担?深圳的政府思维就是创投思维,创造环境让企业降低创业风险。

深圳政府很早就认识到权力集中就有套利空间,所以深圳政府处理政企关系时尽量市场化。

在深圳,如果哪个部门出现了腐败,这个部门此后的制度建设方向肯定是分权、放权。

《财经》:全世界都知道中国的政府是经济建设型政府、有为才有位的政府,深圳政府大规模分权放权之后,工作重点是什么?

唐杰:研究、规划、服务。我在深圳政府工作18年,得到的最大机会就是学习机会。因为时间不用花在行政审批上,就会关注深圳五年后怎么样,十年后怎么样,香港怎么样,广州怎么样,区域间怎么协同发展?其他人也一样,时间花在做研究方案上。在深圳,政府要决策一件事,最后上会讨论的一定不止一两个方案,任何大的决策,一定都做过方案比选。

像我们的规划委员会,市领导的任何一个想法,比如想向东发展该怎么做?规划委马上把向东发展的方案给你,因为当年已经做好了。但他会告诉你当年的方案有什么东西没做,没做是因为缺什么条件,现在需要配齐什么。所以深圳的城市建设不会翻烧饼,新领导来了,说前领导错了要重来,然后再来一个又说上一个错了。

有一次我问一位内地到深圳挂职的干部感受是什么?他说深圳政府花在讨论上的时间太长、不敢决策,否则深圳会发展得更快。但深圳的决策程序就是这样的,必须充分讨论,不仅政府内部,涉及到的社会相关利益方也要参与讨论。深圳政府的做事理念是:很少只有利没有弊的事情,慎重决策、科学决策,每一次走一小步、不停往前走、不断打补丁。

深圳政府不仅自己做研究,还发动外脑做研究。每到年初深圳就有一个景观,中国第一流的研究机构都到深圳竞标课题,光是社科课题,深圳政府每年都要花几千万,这已经形成了习惯。我今天还接到一个医改课题的评议邀请,课题提交方有同济、复旦、清华,来的都是一流大学。

《财经》:那么深圳还需要继续减少行政对市场的干预、继续下放审批权吗?

唐杰:其实市场不是一个简单的生产商、消费者加政府的三方关系,市场是多层次的多方关系,市场的另外一个重要载体是行业协会、社会组织。深圳有大量行业协会,它们的功能一是制定行业标准,二是维持行业自律,三是研究培训。在政府手中的市场职能,政府不能简单交给企业,而应交给行业协会。我建议你们去深圳市民政局采访,看看深圳怎样培育发展社会中介组织。为什么一些内地城市来深圳看了后发现学不了,就因为它们缺失社会中介组织这一环。或者,虽然有行业协会,但领导由退休政府官员担任,协会思维行为方式也与政府无异。

下一步全面深化改革,政府自身的改革是关键。比如事业单位编制,全国有几千万,其实就是影子政府。你想想如果吃财政饭的事业编制没有了,还会有正处级医院副局级校长吗,大学的行政化还能延续吗?大学创新能力不足是这几年反复讨论的话题。为什么总书记跟科学家讲初心?科学家的初心就对科学保持着好奇心。但行政化天然遏制好奇心,因为行政化的特征是整齐划一,创新是创造差异性,有内在矛盾。

这方面的改革已经在做,深圳会走得更快,深圳已经开始推行公务员雇员制了。五年之后,你就会看到行政化的趋势发生根本性变化。当然这个过程中要解决社保待遇公平过渡的问题,否则就会引发社会矛盾。

《财经》:法治化在深圳有哪些体现?

唐杰:其实政府的法治化可以用两个直观的标准来衡量:第一政府官员是不是天天被企业围着找,第二财政收入中有多少是非税收入?企业做事离不开政府、财政非税收入过高,都意味着该地区的法治化程度低。

深圳的政府是个服务型政府,可问责的政府。行政诉讼,深圳规定被诉部门的一把手必须到庭,当时一把手们气得不行,堂堂区长局长成被告了,大家一开始都很不适应,政府的败诉率也高,至少七八成。但几年之后就反过来了,政府的胜诉率八成以上,为什么?因为政府所有的决策过程都有法律根据,所有的行政行为都依法而来,那还会败诉吗?

法规本身的质量、法规是否公开透明也非常重要。在深圳,政府文件都要经过立法机构审查,审查通过才能实施,并且必须公开透明。

深圳的中小企业发展得很好,这很大程度上得益于深圳市人大2010年出台的《深圳经济特区中小企业发展促进条例》,条例里,政府要给中小企业提供什么信息、解决什么困难都说得很清楚。人大可以拿这个条例到政府来巡视检查工作,这个就是外部监督了,比政府内部监督更有效。在深圳,来自人大等的对法规实施的外部检查督查已经是常态。

深圳的创业投资产业发展得也很好,甚至创业投资这个词也是深圳的发明。这很大程度上得益于深圳市人大2003年出台的《深圳经济特区创业投资条例》。深圳是最早给VC(风险投资)、PE(私募股权投资)立法的,取消了当时的虚假注册资本罪和抽逃注册资本罪,创投企业从注册资本制变为承诺资本制。

创投条例的立法过程花了五年时间,这期间创投产业已经在发展,深圳市政府并不懂怎么搞创投产业,靠的是深圳市创投协会,这是个自发形成的民间组织,协会建规则、立标准、做培训,一手推动了行业的发展。在创投条例的立法过程中,创投协会也贡献了大量专业知识。

这样的例子还有很多,40年间,聚沙成塔,深圳慢慢形成了多方平衡寻求社会公正的过程,形成了不找市长找市场、不找关系上法院的社会风气和营商环境。

《财经》:对深圳法治化做出突出贡献的市领导是哪几位?

唐杰:市场化法治化在深圳是一以贯之的,每一任领导都做出过贡献。如果非要让我具体说,我认为李灏(1985年-1993年任深圳市长、市委书记)的贡献最大。总书记讲40年来深圳首创了1000多项改革举措,实现了由经济体制改革到全面深化改革的历史性跨越。这1000多项举措里,很多都是李灏主政时期出台的,可以说,李灏把深圳带入了系统化制度创新时期。

深圳有句深入人心的口号——来了就是深圳人。如果没有深圳首任市长、市委书记梁湘(1981-1985年在任)的一个决定,这个口号就不可能变成现实。梁湘坚持,政府系统内必须说普通话,也就是确立普通话为深圳的官方语言,当初多数人主张讲广东话,梁湘自己就是广东人,但他认为普通话便于融合多元文化。

深港一体化下的开放与融合

《财经》:深圳先行示范区综改方案要求深圳推动更高水平的深港合作。香港目前形势微妙,如果香港衰落了,深圳会怎样?

唐杰:深港是互相依存关系,过去40年,没有香港就没有深圳,香港不好了,深圳肯定也不会好。但到了今天,没有深圳,香港的转型会更加困难。

香港出问题一个重要原因是不少年轻人觉得没前途。香港700万人,300万劳动力,香港特区政府10月20日发布的最新统计数字显示,香港失业率在7月-9月升至6.4%,为近16年来的高点,其中年轻人的失业率更高。

在内地,越来越多年轻人选择创业,但香港房价贵,店面租金也贵,香港年轻一代创业成本高,就业机会少,就容易引起社会冲突。

深圳已经着手为香港年轻人提供更多的就业机会。2017年初,港深创新科技园就在落马洲、河套地区推进,未来会吸引大量香港的科技人才走向深圳。

《财经》:深港之间哪些领域最容易加大融合力度?

唐杰:边检、金融、法律、行业标准都有很大空间。

香港的发展,需要把空间放大到整个大湾区。虽然近在咫尺,但多半香港人从没来过深圳,香港人度假也更愿意南下而非北上,其中一个原因是往返一趟太麻烦。粤港澳大湾区的开放程度比欧盟28国低多了,我们是一个国家,他们是28个国家。为什么深港两地的身份证不能通用,还要额外办证呢?提高湾区居民生活便利化与一国两制不冲突。大湾区要实现经济一体化,海关边检需要率先改革。我们能不能设定一个目标:把大湾区的通关便利度提高到欧盟的水平?既然是一国,那么双方都要创造一国的氛围,香港人到了内地,处处会感觉自己和内地人不一样,深圳人到上海会有这种感觉吗?

深圳前海为什么对港人有吸引力?因为香港律师执照在这里有效,香港律师可以在这里执业。在前海仲裁,适用香港法律。将来香港的会计师、律师的执业权限有望扩大到深圳全市。深圳金融局正与港澳金融协会合作编制可互相认可的金融标准,互认标准的行业还会继续扩大。深港互联互通,各行业都一样,谁的标准好、谁的标准更国际化,就用谁的,这个不是大问题(编者注:10月22日,国务院办公厅印发《香港法律执业者和澳门执业律师在粤港澳大湾区内地九市取得内地执业资质和从事律师职业试点办法》)。

香港和深圳互补的地方很多,两地的差别就是美国东西两岸的差别。香港是国际金融中心,资金量大、成本低。香港金融业竞争力很强,1.5%的贷款年利率,银行居然还能赚钱,内地5%的年利率就算是低息贷款。深圳有一些企业拿到了香港的低息贷款,这算是深圳企业一个红利,但拿到钱的毕竟是少数。深圳应该欢迎香港银行业北上展业,目前深圳中小微企业融资成本比香港企业高近3倍。

另一方面,深圳是内地首屈一指的制造业中心和创新创业中心,无论对香港金融业还是高校,都是广阔天地。香港弹丸之地,却有五所大学进入世界前100名,科技人才密集。但香港缺乏产业基础,香港高校的科研成果不好落地,深圳正好互补。香港高校到深圳办学也前景广阔,目前香港中文大学深圳校区已经挺成功,深圳两所本地大学——深圳大学和南方科技大学,也借鉴了很多香港高校的办学理念,这两所大学近年来的上升速度很快。

10月下旬,香港特首林郑月娥接受采访,谈到将与深圳推出“联合政策包”,深港互利合作前景乐观。

不可能用2000平方公里解决2000万人的住房

《财经》:深圳的高房价一直受全国关注,先行示范区综改方案支持深圳在土地管理制度上深化探索。但我们研究后发现,政策无法释放出足够的住宅建设用地,供小于求,未来深圳房价仍将处于高位。

唐杰:深圳2000万人口的住房问题不可能在2000平方公里内得到解决,全球范围内都没有这样的先例。解决深圳住房问题,必须改变长期以来的行政城市观念,走向经济城市——城市之间的行政区划不能隔断城市之间的经济一体化,鼓励生产要素跨城市流动,减缓目前极为突出的城市之间人口过疏或过密的状况。

深圳规划院调查发现,在深圳、惠州、东莞的交界处已经形成了一个跨行政区的城市经济带,人口达到1000万,人口和经济密度要比深圳中心区低很多,房价也比深圳低很多。深圳和周边城市应顺应这一趋势,打破行政边界,率先探索从行政城市走向经济城市。

另一方面,深圳正在进一步推进多层次的住房体系,增加政府支持下的保障房、长租公寓的供给,缓解中心城区住房压力。

《财经》:示范区方案要求深圳增强在粤港澳大湾区建设中的核心引擎功能,这是否意味着在跨行政区轨道交通建设上深圳会有更大自主权?这对房价有何影响?

唐杰:城市人口密集度越高,房价就越贵,随着轨道交通从中心市区向外延伸,房价也会等比例下降。深圳市政府和行业协会正在积极布局,打破行政边界,规划建设多条轨道交通线连接东莞和惠州。这是中国城市建设中从行政城市走向经济城市的重要探索。

但是只靠交通便利还不足以吸引中心城区人口搬到周边,接下来要以核心城市为轴心逐渐实现公共服务均等化,这需要更高层面的统筹。比如,需要中央多个部门协调配合,解决好城市间社保打通的问题,解决好教育支出分享的问题,解决好医院建设与经费保障的问题。

房地产问题比较复杂,我们不能一出现市场失灵就代之以行政管制,很难想象简单粗糙的行政手段能够取代复杂的市场机制,实现房地产市场的供求均衡。


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