《反垄断法》管不住科技巨头 FAANG,美国或需要新监管部门

神译局 · 2020-11-18
美国有必要下更猛的药吗?

编者按:大型科技公司已经成为美国创新的拦路虎。怎么办?有些人认为应该成立新机构进行监管,有些人认为应该分拆大企业,有些人觉得分拆是个糟糕的主意。互联网时代,《反垄断法》还能镇得住数字巨头吗?本文经授权编译自原题为《Forget Antitrust Laws. To Limit Tech, Some Say a New Regulator Is Needed.》的文章。

19世纪,美国出现一些企业巨头,它们掌控铁路、石油、钢铁,为了限制这些巨头,美国颁布《反垄断法》。几十年来《反垄断法》被人们称为“自由企业大宪章”,事实证明这部法律非常耐用,适应性也很强。

不久前,美国司法部向谷歌发起反垄断诉讼,因为谷歌在搜索、搜索广告领域占据垄断地位,随后,越来越多的法律专家、经济学家表示质疑:今天的数字巨头十分强大,它们威胁到竞争,传统《反垄断法》真的化解担忧吗?他们认为有必要下更猛的药。

一般来说反垄断案总是拖延很久,审讯、上诉往往要持续好几年。因为时间太漫长,法律专家、经济学家认为谷歌、Facebook、亚马逊、苹果将会变得更加肆无忌惮,从而在它们主导的市场上变得更强大。

专家们认为,美国应该拿出更加敏捷的应对策略。怎么做呢?有一种办法是这样的:设立特殊监管机构,专门瞄准大型科技企业。机构可以为企业操守设立一套基本规则然后强迫执行,比如大企业不能偏爱自有服务,不能排斥竞争对手和或者收购新崛起的竞争对手,大企业必须允许竞争对手根据合理条款接入它们的服务并获得数据。

英国政府已经宣布将会设立一个数字市场部门,欧盟、澳大利亚也呼吁设立大企业监管机构。在美国,我们也能在专家报告、国会证词中找到类似的建议:设立一个数字市场监管机构。它是一个独立机构,也可能是一个数字部门,隶属于FTC。

但美国也有不少人反对这样做,铁杆反对者正是主流反垄断专家和经济学家。哈佛大学教授Jason Furman领导一个顾问团队为英国政府服务,团队于2019年建议英国设立数字市场部门。

Jason Furman说,分拆大型科技公司是一个糟糕的主意,因为消费者可能会失去一些“福利”。但他认为设立一个监管机构监督数字市场和大型科技企业的行为还是有必要的。Jason Furman还说:“我是一个偏保守的人,总体来讲我并不喜欢监管,但在这个领域有必要。”

设立监管机构监督经济的特定领域,这在美国并不少见。例如,财务市场有SEC,航空市场有FAA,药品行业有食品药品监督局,电信行业有FCC,等等。

重点监控大公司在美国也有先例。比如在银行业,如果大银行有很多客户和贷款,政府视他们为“具有系统重要性的金融机构”,监督时会更加严格。

奥巴马政府与硅谷关系密切,当时政府内的一些官员也支持政府设立新科技监管机构。他们很失望,因为目前要限制大型科技公司似乎只能靠《反垄断法》。

耶鲁大学管理学院经济学家、奥巴马时代美国司法部反垄断部门官员Fiona Scott Morton直言不讳说:“反垄断机构无法保护竞争,让我们做点其它事,用不同的工具吧。”

芝加哥大学布斯商学院斯蒂格勒中心(Stigler Center)去年发布一份报告,报告是Scott Morton领导一个专家团队撰写的,谈到对数字平台的监管,认为美国应该建立一个监管机构。

一些反垄断专家警告称,设立监管机构也有风险,数字行业发展迅猛,干预可能会妨碍创新;他们还说,针对反竞争行为,《反垄断法》的行动速度可能有些慢,但相比政府法规和规章制度,这种缺点仍然更加可取。

宾夕法尼亚大学法学院教授Herbert Hovenkamp说:“对于监管我真的感到不太舒服,如果产品调整要获得政府批准,那就更让人讨厌了。监管历史证明,这样做只会扼杀创新。”

英特尔前法务总顾问、美国司法部前反垄断官员Douglas Melamed也有同样的担忧,但Douglas Melamed承认科技巨头的确给竞争带来麻烦。Melamed也是斯坦福法学院教授,他还说:“如果缩小关注面,不是将箭头对准整个行业,我觉得监管也许会有意义。”

美国上一次发起大规模反垄断诉讼针对的还是微软。1994年FTC起诉微软,反垄断正式拉开序幕。随后,美国司法部及几个州开始追查,重新调查,发起诉讼,后来进入审讯程序。审讯证明微软的确一而再再而三违反《反垄断法》,后来微软与美国政府达成和解,2002年联邦法院批准和解协议。

在微软反垄断案件中《反垄断法》发挥了作用,但此案有多大影响呢?大家仍然争论不休。一些观察者认为,如果没有这起案件,没有多年的严格审查,微软也许已经扼杀了谷歌。

也有一些人认为,科技产业向互联网转移,远离PC,这意味着微软已经失去“看门人权力”;为竞争打开大门的不是反垄断,而是技术。

不论怎样,微软案件已经过去20年了。那些建议设立新监管机构的人认为,反垄断法已经不合时宜,它无法约束今天快速成长的数字巨头。这些人还说,与PC时代相比,互联网时代那股推动市场领先者扩张的力量更加强大,这股力量前进的速度也更快。

斯蒂格勒中心所撰报告的联合作者Gene Kimmelman说:“面对垄断这些市场的企业巨头时,反垄断法并不是完全合适的工具。”所以他建议美国设立数字平台监管机构。

还有一些人认为,现在影响竞争的企业不是一家,而是四家。苹果、亚马逊、Facebook、谷歌垄断不同的市场,包括搜索、线上广告、电商、社交网络。在不同的领域向它们发起反垄断诉讼,政府没有这样多的资源。

哈佛大学法学教授Andrew Gavil则说:“当竞争问题涉及到不只一家公司时,监管可能是更好的工具。”

译者:小兵手

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