“非珠城市”湛江如何自救?

城市进化论 · 2019-08-01
湛江也曾是广东省经济第二大市,而如今却只能在第十名左右徘徊。

编者按:本文来自微信公众号:城市进化论,(ID:urban_evolution),作者:杨弃非,36氪经授权转载

此前有朋友提问,广东省内城市间的贫富差距有多大?近段时间出炉的城市“半年报”给出了答案——

“非珠城市”湛江如何自救?

按照珠三角城市与非珠城市来划分,一面是珠三角城市总体稳步发展,前六位“守擂”成功,珠海比去年晋升两位至第8位,并且增速惊人——在实际增速超7的5城中,4座均来自此区域;另一面,非珠城市大部分增速不敌珠三角城市,且最后一名云浮的经济总量仅第一名深圳的1/30左右。

近日,广东省委和省政府印发的《关于构建“一核一带一区”区域发展新格局促进全省区域协调发展的意见》(以下简称“意见”)中指出,全省区域差距扩大的趋势有所减缓,但发展差距偏大的格局尚未根本转变,缩小粤东粤西粤北地区与珠三角地区差距,是广东区域协调发展的紧迫任务。

当中提到,广东东西两翼地区将成为全省发展的主战场之一,其中西翼以湛江市为中心,包括湛江、茂名、阳江3市。机遇之下,湛江接连迎来发展利好——

不久前,湛江铁路枢纽总图规划获得批复,成为继广深后,广东第三个进入全国铁路枢纽总图规划的城市;此外,有消息传出,徐闻港项目计划于今年12月底前建成开港并投入运营,徐闻港将成为全球最大客货滚轮渡港口。

事实上,从2017年初国务院批复同意《北部湾城市群发展规划》,将湛江定位为北部湾中心城市,到《广东省沿海经济带综合发展规划》首次将湛江定位为广东省域副中心城市,湛江的角色就是要发挥带头作用,成为粤西沿海经济带新的增长极,实现由沿海地区向内陆腹地的带动发展。重任之下,湛江的发展究竟如何?

从末端到中枢

在撑起广东西翼之前,湛江首先要做的应该是自救。位于粤桂琼三省交界地带,又坐拥广东内部地理条件优越的雷州半岛,湛江先天条件优越,建国初期也曾是广东省内经济的第二大市。但多次阴差阳错,让如今的湛江只能在省内接近第十名的位置徘徊。

1984年,湛江被确定为全国第一批14个沿海开放城市。在大连、青岛、上海、温州、宁波、广州等同批次入围城市纷纷加码工业、寻求创新的同时,湛江在次年却提出了“两水一牧”(水产、水果和畜牧业)的政策。当时的政策痕迹一直残存到现在——根据湛江统计局数据,去年湛江第一产业占比为17.7%。

1992年,依托优良的深水港条件,湛江开始向港口经济转型。但由于内外因素,湛江却变成了“走私者的天堂”。此前,时任湛江市委党校经济教研室主任张玉梅曾指出,由于走私集团的猖獗,以及企业产权制度改革滞后,包括半球电饭煲、广东三星集团等少有的几家知名企业也走向衰落乃至倒闭。

几次错过,让没落的湛江没能赶上全国发展的浪潮。体现在交通上,直到去年,湛江才开通首条高铁深湛高铁。据广东体制改革研究会副会长彭澎回忆,在考察湛江企业时,不少人都提到交通问题——作为广东最西边的城市,湛江距离珠三角地区最远,往返珠三角的交通对于湛江的发展尤为重要,即便有了深湛高铁,出行仍然不便。

此次获批的铁路枢纽总图规划,让湛江期待已久的“五龙入湛”有了来自国家层面的确认。

五龙入湛,是指除现有的深湛高铁外,另有广湛高铁、合湛高铁、湛海高铁、张海高铁玉湛段四条高铁分别进入湛江,使其成为连接广西、广州与海南的关键节点。

“这意味着,湛江从过去的交通末梢变为枢纽。”彭澎认为,“湛江的区位可以获得改善,这不仅有利于湛江投资环境的提升,对于具有一定旅游资源的湛江,这也能带动旅游业的发展。”

关于交通对湛江整体发展的重要作用,湛江市委副书记、市长姜建军曾给出一番论述:

在广东最新确定功能区引领的战略中,由于不再沿袭过去传统的梯次转移战略,湛江和其他沿海经济带城市一样,也不再是发展的跟跑者,而要变为“引领者”。按照这一思路,湛江需要补短板,而交通短板一直是湛江最迫切需要补齐的短板。

跨越琼州海峡

但要真正发挥枢纽作用,打通交通只是第一步——如何协调其与三省的关系,关乎湛江能否抓住这个新的机遇,破茧重生。

据中山大学港澳珠三角研究中心副主任林江观察,广东有意突出湛江在“非珠”城市中的示范作用,并将其与珠海、汕头共同定位为广东副中心,原因之一是,其能够连接广西、海南。

海南是全国最大的自贸港,而粤港澳大湾区又是全国最大的湾区,多种优惠政策的结合部就位于湛江。

地理位置决定了湛江与海南的关系。雷州半岛刚好指向海南岛,两地之间仅隔一道琼州海峡相望。去年,湛江获得来自国家层面的定调——“现在海南全岛是自由贸易区了,海峡对岸的湛江要把握机遇、相向而行”。可以看到,对接海南是升格为枢纽的湛江眼下最重要的任务。

但要对接海南并不容易。在港珠澳大桥去年通车时,就有人提出疑问:经历了去年初10万人被困海南的尴尬场面,琼州海峡跨海通道为何仍未开始修建?

这需要追溯到20年前。最早到1994年,有关琼州海峡跨海通道工程的研究就已被按下“启动键”,但直到2015年,在《广东省高速公路2015年至2017年建设计划及中远期规划》中才有了跨海通道的安排:2018年以后开工建设沈海国家高速公路琼州海峡跨海通道,全长30公里,预计投资1400亿元。

有关桥隧的争议一直围绕在琼州海峡跨海通道的建设当中。中国工程院院士王梦恕此前曾分析,“琼州海峡是黄金通道,供大量游船运行,若采取1000多米的线索桥方式,一旦遭遇大风,将造成严重影响”;而即便是施工难度较小的隧道方案,同样由于大量断层、地震的地质条件、台风等天气因素、以及徐闻珊瑚礁国家自然保护区等影响,存在大量问题。

而在不少人看来,跨海通道难以推进,经济因素或占据更重要的原因。盘点海南的优势产业,无论是旅游业抑或农业均难以支撑其跨海通道的巨额费用。此前有媒体采访有关人士,得到的结论是,“只能和港珠澳大桥一样列入国家计划才有可能推动”。

这事实上也反映了湛江的尴尬——尽管地理上占据优势,但受限于自身以及海南、广西两省的经济实力,难以推动整个区域的合作。根据此次获批的铁路枢纽总图规划中,湛海高铁仍需靠轮渡跨越海峡,何时跨海通道能够真正打通尚未可知。

融入南向通道

面向海南,湛江更大的期望是,融入国际陆海贸易新通道(即“南向通道”),对接东盟乃至全球。

今年初,湛江提出“一通道、一港区、一示范”,即参与共建国际陆海贸易新通道、谋划建设自由贸易港(区)、建设国家海洋经济发展示范区。

据湛江市委政研室副主任张鼎智此前透露,在湛江出炉的《“三个一”建设任务分解表》中,包含了湛江港30万吨航道改扩建、湛江国际机场、广湛高铁、湛海高铁、调顺跨海大桥等系列交通基础设施项目等内容。

对于湛江而言,融入南向通道,第一步就是整合广东、广西、海南的优势,发挥其枢纽作用。

此前,彭澎在调研时发现,湛江港初期投入很大,建设速度很快,但这也使其一度面临产能过剩的问题——产业的发展难以支撑港口产能。尽管工业项目的引进让现在情况有所好转,但随着钦州、防城港的发展,其又需要面对更为激烈的竞争。

在林江看来,这种竞争关系可以向合作转化。

“在参与南向通道建设上,广西的动作很多,包括北海、钦州、防城港等城市,想打造成为面向东盟的窗口。但据我的观察,进展并不大,可能是因为经济发展缺乏思路,没有很好的经济增长腹地。”林江说,“要提升进出口,不外乎就是内需和外需两方面的动力。广东有非常好的民营经济基础,与广西港口优势相结合,能够相得益彰,而结合之处就在湛江。”

他认为,在新的历史定位下,湛江想要有所突破,就必须要创新,而创新来自于两个层面——科技与制度。对于湛江而言,交通的完善是一个好的开始,但更关键的是,要以此为抓手,有更多制度上的创新探索,在这个层面上,也需要被给予更多政策支持。

同样的合作机制,也可在海南与广东两省之间实现。

“要让海南与广东合作,需要解决三个层面的问题。”林江分析到,“第一是海南愿不愿意和广东合作?第二是珠三角城市愿不愿意和海南合作?这两个问题解决的是两省合作意愿的问题。第三个层面,就是合作机制的问题,如何能让海南与广东更好地合作?湛江就可以扮演很重要的角色。”

林江举例说道,如果东莞企业有意愿投资海南,直接投资可能存在困难,但他可以以同省的湛江为跳板,通过投资湛江,最终实现与海南的合作。“湛江从来都是一个通道的角色。”林江说,“但对于两边都有好处。”

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