德国带头强化欧盟外商投资审查,中资并购如何应对?

晨哨并购 · 2017-01-23
中国对欧投资在2016年呈现爆炸式的增长,在欧洲许多国家引发负面情绪和舆论

编者按:本文来自微信公众号“晨哨并购”(ID:MW-Group), 作者刘丽荣,复旦大学国际问题研究院副教授、德国波恩大学哲学博士,36氪经授权发布。

中国对欧投资在2016年呈现爆炸式的增长,在欧洲许多国家引发负面情绪和舆论。国有企业作为中国对欧投资的主体,在欧洲遭遇的阻力尤为突出。中资企业在欧洲并购受阻,受到美国因素、欧盟及其成员国政策调整以及欧洲自身危机的影响。

2008年来德国338起外商投资审查案件中, 33%的收购者来自美国,17%来自中国。迄今为止,审理完结的中资并购案100%通过了审查。

但2016年,美国外国投资委员会(CFIUS)以国家安全为由,先后阻止了两起中资企业在欧洲并购案:一是阻止金沙江创投收购荷兰飞利浦公司的照明品牌Lumileds,二是阻止福建宏芯基金收购德国芯片设备制造商爱思强(Aixtron)。

欧盟及其成员国投资审查政策的调整

对于中资企业近期集中收购欧洲企业的行为,欧方的关切主要表现在以下三个方面:首先,欧方认为中国投资者多为国企,在融资方面享有优惠和便利条件;其次,欧方质疑中资企业的透明度不够,企业所有者的身份不够清晰;第三,欧方担心核心技术的流失。为此,德国等部分欧盟成员国有意在欧盟层面形成相应的政策,对包括来自中国等“非开放型国民经济”的投资行为进行规范,以保护欧洲市场的公平竞争,避免欧洲关键技术的流失。

欧盟现有的外国投资审查制度包括两个层面:成员国层面和欧盟条约层面。欧盟条约层面的投资审查制度以反垄断和保障经济安全为目的,重在考察投资交易者的资本集中程度;成员国层面的投资审查制度主要考察外国投资是否危及本国的公共秩序和公共安全。

德国现有的投资审查程序

针对外国投资者并购德国企业的行为,德国政府在2008年引入了投资审查机制,分为跨行业审查和特殊行业审查两大类:前者涉及基础设施、通讯或电网等,后者涉及军工等安全敏感行业。按照德国的《对外经济法》,适用跨行业审查的并购行为需要满足以下条件:收购者来自非欧盟国家;完成收购后获得相关企业至少25%的投票权;有可能对公共秩序和公共安全构成危害。对于公共秩序和公共安全的界定,德国立法者采用了欧洲法的概念,具体解释以欧盟法院的判决为准。特殊行业审查主要针对军工产业和信息安全技术行业。

通常情况下,外国投资者在收购德国企业时,德国经济部不会主动启动审查程序。从2008年到2016年11月,德国经济部总计对338起收购案进行了审查,其中1起是针对议会质询由经济部启动审查程序,另外337起是由收购方申请出具《无质疑证明》时自动启动审查程序。在338起投资审查案件中,特殊行业审查共有39起,跨行业审查299起;33%的收购者来自美国,17%来自中国。迄今为止,审理完结的中资并购案100%通过了审查。

欧盟层面的投资审查机制   

针对中国在欧洲的收购浪潮,德国经济部长加布里尔建议加强在欧盟层面的投资审查。德国经济部近期起草了一份文件《关于欧盟层面投资审查建议的要点》,旨在增加新的限制,保护欧洲的核心工业与关键技术。文件建议,在出现以下情况时,欧盟和成员国政府有权阻止收购:首先,投资方的决策受到投资来源国产业政策的影响;其次,投资方获得来源国政府的补贴;第三,投资来源国对外国投资者设定市场准入限制。

对于德国经济部的建议,欧盟方面尚未作出具体回应。2013年,欧盟委员会曾经考虑效仿美国的外国投资委员会(CFIUS),在欧盟层面设立投资审查机制,当来自第三国的投资并购威胁到欧盟成员国的国家安全时,布鲁塞尔可以启动投资审查程序。但是当时由于德国的反对,这一提议不了了之。欧盟未来是否会在投资审查机制方面作出重大调整,取决于以下多种力量的博弈:

首先,欧盟成员国对中国对欧投资持不同立场。欧债危机以来,法国和意大利等南欧国家经济增长乏力,国内失业率居高不下,现阶段均对中国投资持欢迎态度。中国对意大利投资目前主要表现为股权和股票市场投资,涉及能源、电力等大型基础设施项目;与之不同,中国企业在德国的并购对象主要是具有行业领先优势的中小企业。鉴于欧盟核心成员国在中国对欧投资问题上存在分歧,短期来看,德方的倡议在欧盟层面很难达成共识。 

其次,德国的行业协会普遍反对严格投资审查机制。德国是自由市场和自由贸易的受益者。爱思强收购案受阻,德国经济界纷纷指责加布里尔给股民造成重大损失。此外,德国经济界担心中方采取报复措施,给双边经贸关系的发展造成不利影响。

第三,对于德国经济部的建议,德国总理府原则上持开放态度:加强投资审查,可以作为与中国在贸易和投资问题上讨价还价的筹码和制衡手段,但是有悖于资本自由的基本原则。德国经济部倡议在欧盟层面设立投资审查机制,回避对本国《对外经济法》进行修订,就是为了避免与中国在双边层面上发生冲突,对中德关系造成不利影响。

需要指出的是,《里斯本条约》生效之后,欧盟取得对外国直接投资进行监管的立法权,欧洲议会和理事会应按照普通立法程序制定实施必要的措施。长远来看,在欧盟层面加强外国投资审查机制应是大势所趋。

欧洲危机的叠加

与英国公投退欧、意大利修宪公投失败以及一系列恐怖袭击事件相伴,深陷债务危机和难民危机的欧洲在2016年陷入了更深层次的政治危机和社会危机。随着危机的常态化,中产阶级的利益难以得到保障,民众反对全球化和自由贸易的情绪蔓延。欧洲危机的演变,也给中国对欧投资增加了新的不确定性。

在爱思强收购案之外,2016年还有两起中资公司收购案在德国遭遇挫折:美的集团收购德国库卡机器人集团;三安光电收购德国照明巨头欧司朗(Osram)子公司朗德万斯(Ledvance)。前者几经波折,最终通过了德国政府的审查,后者仍处于德国经济部的审查阶段。德国政府加强对中国投资者的审查,除了来自美国的压力,也有自身的利益考量。

一是借机向中方施压,要求改善德企在中国市场的投资境遇。德国经济部长加布里尔叫停中资企业在德收购,旨在表明德国政府的强硬姿态,要求中方提升国内市场的开放程度,在诸如“强制性技术转让”等投资限制性措施方面作出让步。

二是迎合选情民意。在中国对德投资的问题上,德国民意和精英阶层存在分歧。在政治层面,无论是德国的执政党还是反对党,均对中国加大对德投资表示欢迎。但是,中资企业收购德国企业,常常遭遇负面舆论。在欧司朗子公司收购案中,企业雇员代表明确表示反对收购;德国金属产业工会也以担心工作岗位流失为由,反对收购。德国新一届大选在即,社会民主党主席加布里尔先后就中国钢铁产能过剩和中国对德投资提出批评,有迎合国内选情民意的因素。

美国因素对于中国对欧投资的影响

2016年,美国外国投资委员会(CFIUS)以国家安全为由,先后阻止了两起中资企业在欧洲并购案:一是阻止金沙江创投收购荷兰飞利浦公司的照明品牌Lumileds,二是阻止福建宏芯基金收购德国芯片设备制造商爱思强(Aixtron)。

爱思强并购案受阻的主要原因

2016年10月,德国经济部长加布里尔访华前夕,德国政府突然宣布收回福建宏芯基金收购爱思强的许可。在此之前,这一并购案已于9月通过了德国经济部的投资审查程序。德方启动重新审查的官方理由是:有迹象表明,收购案触及了德国的国家利益;背后的原因则是:美国情报部门以“相关技术可以用于军事”为由,向德国总理府进行了直接干预。虽然德方一再强调,判断收购案是否危及国家的安全利益,取决于德国政府;审查评估是开放程序,没有预设结果。但是来自美国的压力,无疑是导致并购流产的根本原因。

12月2日,美国总统奥巴马颁布总统令,反对福建宏芯基金收购爱思强。对此美方给出的理由是:这一交易对美国的国家安全构成风险。美国外国投资委员会之所以在这一问题上拥有发言权,是因为爱思强在加利福尼亚拥有一家分公司。爱思强在德国约有750名雇员,在美国约有100名雇员。从法律上看,美国政府并不能阻止收购,但是可以威胁终止爱思强在美国的业务。

因此,即使奥巴马的法令只是针对爱思强在美国的分公司,事实上等同于阻止收购。12月8日,福建宏芯基金发表声明,宣布放弃收购爱思强。德国联邦经济部随后表示,鉴于投标人已经撤回对爱思强的收购要约,德国政府已没有必要继续对该案进行审核。

关于美国国内法的域外适用问题

美国政府出于自身地缘战略安全的考虑,对欧洲国家的经济事务进行干预,并非个案。2014年,美国财政部曾以资助恐怖活动和散播大规模杀伤性武器、威胁美国国家安全为由,将一家拥有伊朗业务的德国公司列入黑名单,导致该公司的股票大幅下跌。但是按照欧盟和德国的法律,该公司并没有任何违规行为。

美国的法律在欧盟及其成员国虽然不具备直接的法律效力,但是可以间接地发挥作用。为了应对美国政府的干预行为,欧盟曾经尝试制定相应的防御措施。1996年,作为对美国对古巴和伊朗实行禁运的回应,围绕国家制裁法的域外适用问题,欧盟专门制定了一项条例。按照这一条例,欧洲公司甚至被禁止遵守美国的国家禁运法规。但是在实践中,这一政策手段并未发挥应有的作用。迫于政治现实和实力对比,欧洲企业不得不接受美国的干预。特朗普上台之后,这一问题有可能更为突出。

应对措施与建议

总体来说,欧洲是一个开放的投资目的地,欧洲政界和经济界对中资企业在欧洲投资持欢迎态度。但是随着中欧在经济领域竞争的加剧,双方管控分歧的难度也在不断增加。针对欧洲社会反对全球化和自由贸易的情绪,下一阶段中国企业在欧洲进行投资,建议关注以下问题:

1)2017年荷兰、法国和德国将先后举行大选,民意更多倾向于贸易保护主义。为了迎合选情民意,不排除部分欧洲政治家对中国对欧投资作出强硬姿态,要求中方提升国内市场的开放度,在投资限制性措施方面作出让步。如果中资企业在欧洲收购继续保持快速增长的态势,有可能在欧洲国家引发更多的负面舆论。

2)中国企业在欧洲进行海外并购,应注意规避来自美国的政策风险。2016年发布的欧盟对华政策文件强调,要在对华政策上加强与美国的协调。相对于其他主要经济体,欧美之间的共同点远远大于分歧。乌克兰危机以来,欧洲国家在安全问题上对美国的依赖进一步加深。美国是欧盟的第一大贸易伙伴,涉及到中欧贸易和投资的争议问题,欧方不会无视美国的关切。

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