京雄城际开通运营,轨道上的都市圈正在风靡全国

未来城市2020-12-29
虹吸还是互补?

编者按:本文来自微信公众号“未来城市”(ID:caijingtod),作者:张世亮,36氪经授权发布。

12月27日,伴随着“女士们先生们,欢迎乘坐复兴号列车,前方到站是雄安站”的报站声,动车组缓慢驶入车站,标志着京雄高铁在此日全线贯通。北京和雄安间的“旅行时差”将被缩减到50分钟。

回叙过往,雄安新区于2017年“诞生”,后续就很快加入京津冀一体化“大家庭”,同时和北京的交往“很密切”。在后续的北京都市圈发展中,雄安“毫无疑问”成为了北京都市圈里的“好友”,这次京雄城际铁路贯通,将为这段都市圈里友谊持续“增温”。

近些年“都市圈”“新基建”“一小时通勤圈”越发频繁的出现在媒体报道和政府文件里。

如:“武汉城市圈大通道开建,全长360公里打造“一小时通勤圈”;

“国家发改委:至2025年,京津冀、长三角、粤港澳大湾区计划新开工建设城际铁路和市域(郊)铁路约1万公里,届时将形成都市圈一小时通勤圈”……

这些报道无不体现了中国的轨道交通的发展在未来几年将按下了“快进键”。

而这一切源头都来自于国家发改委在2019年《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(以下简称《意见》)。该文件中明确给都市圈下了一个定义,即“是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以一小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态” ,该文件也被看作中国都市圈时代的正式来临。 

戴德梁行发布的《中国都市圈发展报告2019》中也指出,中国已经具备了发展都市圈必备要素条件,即城市型社会的到来(城镇化率过50%)、强大的核心城市、成长的周边城市、发达的公共交通。另一方面,中国部分城市已经得了“大城市病”。促进都市圈的发展不仅是一个可行的应对途径,而且将可以推动区域整体协调发展。

当前,中国已经有38个都市圈,其中24个千万人口以上的大都市圈。泽平宏观数据显示,这24个大都市圈占据了全国约6.7%的土地和群聚约33%的常住人口,创造了约54%的GDP。都市圈的发展是城市群的发展的核心动力。

都市圈众生相

既然都市圈的范围是以中心大城市一小时通勤可以抵达上的区域。那么发展轨道交通便是扩大城市圈的重要途径。近些年风起云涌的轨道交通热潮,其背后因素,是有多个中心城市想通过铁路建设去努力去扩展自己的“朋友圈”,让更多市或镇可以和自己组成大的都市圈,从而在未来城市竞争中先拔头筹。 

▲来源:中国城市发展中心综合交通研究所

▲来源:中国城市轨道交通协会, 华夏幸福产业研究院

国家发改委曾表示,让有条件地区编制都市圈轨道交通规划。许多大城市都积极响应,例如北京市已在《北京城市总体规划(2016-2035年)》就提出构建分圈层交通发展模式:第一圈层(25-30km)以地铁(含普线、快线等)和城市快速路为主导,第二圈层(50-70km)以区域快线(含市郊铁路)和高速公路为主导,第三圈层(100-300km)以城际铁路、铁路客运专线和高速公路构成综合运输走廊。

▲来源:交通北京

国家发改委也多次提出要推动城际和市域(郊)轨道的发展,其目的是要确保中心城市和周边城市或镇人群可以通过城际铁路,市郊铁路实现一小时内通勤流动。2017年,市域快轨占总全国总的运营比仅为10%,远低于地铁所占比例。简言之,目前就总体来说,城际和市域(郊)铁路发展仍然不够充分。但是许多各地方已经提出建设方案或已经开始施工建设连接都市圈内交通(例如沪通铁路,通苏嘉城际)。

▲上海都市圈覆盖范围,来源:《上海市城市总体规划(2017-2035年)》

市域(郊)轨道是为了连接中心城市和周边市镇或者卫星城市的铁路。为的是促进中心城区产业转移,缓解中心城区住房压力,因而需要转移大量都市人口。为了应对都市圈发展这个新主题,国家发改委提出了新的发展方向建议。其中建议设计时速在100-160km/h(速度低于高铁,高于地铁),同时站点间距要大于城市地铁间站点,还要连通中心城市内主要人口汇集区。因为乘坐乘客多为通勤需求,客流量具有早晚“潮汐性”。

同时,市郊轨道不设立严格时刻表,而是按照人流变化,调节车次发送次数和时间间距,向“公交化”发展。因为建设成本低于高铁,运输距离为中短途,所以价格也将会更加“亲民”。此外市郊轨道纳入都市轨道交通网。关于市域(郊)轨道发展建议,也得到了诸多大都市响应。以北京都市圈为例,目前北京已经开通四条市郊铁路。其中北京市郊S2线工作日客流在6000人左右,周末日均客更是达到1万人以上。其中3条线路价格为8元,1条线路价格与地铁票价保持一致。

为了保障乘客在通勤时候使用不同轨道交通时换乘流畅。国家发改委在前述《意见》中,明确提出要推动干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通“四网融合”。通过建立共通换乘点,让不同轨道交通可以在同一地区换乘,节约换乘时间。此外同站转乘也有助于不同轨道交通系统安检互认,进而减少安检环节,为乘客提供便利。这政策也很快反映到了粤港澳大湾区轨道建设中,该区域最新规划提出近期要修建5座枢纽工程。此外,武汉都市圈也提出要修建70个交通换乘枢纽。

都市圈内,不同城市间的交通卡“互通”,也将提高都市圈轨道交通换乘效率。目前,成渝都市圈已经实现了公交、轨道交通“一码通”。同样,京津冀交通换乘也将有望在明年实现“一码通”,此举可为轨道上都市圈发展“增效”。 

多地都市圈看似都已经可以实现国家关于都市圈轨道建设要求,并表示已经“准备好了”。在便捷快速轨道来构建自己的“宏伟蓝图”,但“光明未来”马上就可以触手可及了吗?

暗藏的隐忧

“廊坊、保定和北京之间实际上是存在着‘鄙视链’的。”

—— 深圳市政府原副秘书长、雄安新区主任特别顾问赵鹏林

中国作为基建“狂魔”,各都市圈的城际和市域(郊)轨道建设,正在如火如荼展开。但是否只要建好轨道,都市圈就可以“跑”起来呢?在这繁荣建设“表”后,轨道上的都市圈的“里”也逐渐遇到了部分“隐忧”。

都市圈轨道建设将会增加中心城市外周边地区劳动力在工作日向核心城市的通勤,因而中心城市将获得更多的劳动力资源。这对于中心城市政府来说喜闻乐见。来的不只是劳动力,还有未来的税收。由于中心城市高房价,周边城市通勤前往核心城市的人,很可能依旧居住在原有地区,这些地区可以称之为“睡城”。对于周边市镇来说,他们不仅可能失去了部分税源,同时在未来,依旧将为全部的市民提供养老服务和教育服务,对于周边城镇来说这将是一笔不小的支出。

此外,中心城区人口可能也会因为生活成本等原因,通过轨道向周边转移,进而可能对周边市镇土地产生需求,但是地方不一定愿意“分享”出自己的“蛋糕”。虽然国家发改委在《意见》中,鼓励都市圈内税收分享和社会福利共享。但是,税收和社会福利分享在最近几年的推进速度还是慢于“火热”的轨道交通增长速度,让部分都市圈里周边城市有了种“赔了夫人又折兵”的感觉,部分地方政府也因此对于都市圈建设“不感冒”。

“要想富,先修路”这是一句经典的中国民谚。都市圈建设必然要推进轨道建设。轨道建设是一个投资大,回报周期长的项目。都市圈轨道交通建设的“主战场”是城际和市域(郊)轨道,这就牵扯到大都市圈内不同地区的利益,“修路”费到底谁出,获得收益如何分配?先前的高铁建设中,原铁道部与31个省、自治区、直辖市签订了31份部省协议,双方共担高铁建设成本。但是,高铁建设对地方带去的主要是“增量”,而区域性轨道交通资金则是“存量”分配,“兄弟”城市之间自己分“蛋糕”,博弈因之而起。

都市圈有助于城市群内部资源整合,减少低效同质化竞争。各个地方亦会放大自己在都市圈内的“比较优势”产业,实现都市圈内协调发展。但现实却很骨感,在部分都市圈建设中。中心城市虹吸效应比较明显,甚至部分民间有着周边城市“输血”中心城市的说法。都市圈建设中,原有的区域行政界线被打破,“比较劣势”也同样会被放大。如果都市圈里的各个地方无法找准在都市圈里的新定位,周边城市失去了自己内升动力,降低都市内的参与的积极性。

如何让“岳父”“岳母”满意?

可以预见到将来都市圈里的轨道,不仅可以让核心内人群拥有更便利的出行,同时也将帮助都市圈内的居民获得1小时通勤体验。在技术壁垒逐步被打破,新轨道设计标准和理念变成现实后。只要解决都市圈发展的“隐忧”,就可以切实让轨道助力都市圈发展。

既然都市圈的发展,将会把整个地区的“蛋糕”做大。那么只有把“蛋糕”分好,才是让都市圈里的周边地区和核心城市,从“貌合神离”变到“情投意合”。

建立利益补偿的机制为基础的统筹规划就是一个解决办法。换言之,既然周边地区,向核心城市“嫁出了”自己的“姑娘”——提供劳动力,那么中心城市也应当给与一笔丰厚的“彩礼”——财税转移机制建立和社会福利共享,来让自己的“岳父岳母”“满意”。以实现都市圈里的“联姻”幸福美满。

中央政府也可以设置工作组来协调都市圈建设的各项事宜,“大家长”在必要时候出来,“指导”地方“孩子”去“公平”分蛋糕。轨道交通帮助城市打破原有的物理“硬边界”,统筹协调机制将有助于打破行政的“软边界”,真正实现都市圈的同城化发展。深莞惠都市圈就是一个很好例子,三市成立了合作开发小组,去厘清都市圈发展背后的“经济账”,实现利益共享、风险共担。三地共同发布了《深莞惠区域协调发展总体规划(2012-2020)》,该规划标志三地在同城化发展已经走到了新高度。

▲来源:经济日报

伴随着“铁道部”的摘牌、“中国铁路总公司”的挂牌,轨道建设市场化改革的思路已经落地,地方政府已经是都市圈轨道发展的主要“负责人”。都市圈的内部“兄弟”政府,去“明算账” ——可以根据轨道交通发展带来的经济利益,去厘清各地铁路建设应承担出资比例。社会资本在了解自己如果参加在铁路建设利益和风险后,也可能会积极参与进轨道建设,这将缓解轨道建设资本压力。

深圳市政府原副秘书长赵鹏林也表示,要清楚利益怎么分配,遇到问题时候怎么处理,这将有助于都市圈轨道交通的发展。广东的轨道交通建设就是一个很好例子,粤港澳大湾最新规划显示,至2025年,粤港澳大湾区的轨道建设投资将达到4741亿元。投资一半将由广东省、沿线城市以及社会资本出资,充分考虑地方发展现状和预期发展,合理划分投资比例。

都市圈的诞生,有利于解决大城市病,通过产业链转移,推动周边地区一体化发展。地方政府挖掘自己在都市圈里的“比较优势”,亦不乏成功案例:

昆山市隶属于苏州,但是该市和上海市建立了产业协作关系。两地有多种轨道交通方式,甚至两地还有地铁连接。上海在产业结构升级后,就把自己的工业转移到了昆山发展。经过多年发展,昆山GDP在2019年达到4045.1亿元,全国所有县和县级市排名第一。上海都市圈的发展,也已经把昆山乃至苏州都纳入了自己“朋友圈”。

张家口的崇礼成为北京大都市圈列表里的“好友”。该地区虽然与中心城市北京相比,在经济吸引上不占优势,似乎是一个人口“净流出地”,但当地政府凭借自己的雪景优势,发展旅游业,利用都市圈发展带来的轨道交通发展的“大礼包”,吸引大量北京游客来此地旅游,进而盘活地方经济,让自己也吃到了发展带来的“蛋糕”。

结语

都市圈是“跑在”轨道上的城市。要想“跑的快,跑的久”,不仅靠看轨道发展的“表”,同时确保经济协同发展的 “里”。做到“表里如一”,才可以让都市圈的上轨道上的不止连接在都市间,同时也“连接”所有老百姓的“心间”。

 - END -

参考资料:

【1】打造“轨道上的大湾区” 到2035年铁路网络覆盖大湾区所有县级以上城市, 经济日报.

【2】深圳市政府原副秘书长赵鹏林:城市群的发展是城市化的第二个阶段, 财经网.

【3】《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》, 发改委.

【4】 城际铁路建设不断加码 地方政府钱从哪来, 第一财经.

【5】《中国都市圈发展报告2019》, 戴德梁行.

【6】 中国十大最具潜力都市圈:2019, 任泽平.

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