欧盟反垄断前途不明:穷追不舍的新规与伺机反抗的受惩者

36氪的朋友们 · 2020-12-18
市场上没有真正可以抗衡科技巨头的竞争对手。

编者按:本文来自微信公众号“新浪科技”(ID:techsina),作者:努力码稿的小浪,36氪经授权发布。

近期,科技巨头正成为全球反垄断的重点监管对象。

11月10日,中国市场监督管理总局就“平台经济领域的反垄断指南”公开征求意见。12月14日,市场监督管理总局发布通知,依据《反垄断法》第48条、49条,对阿里投资收购银泰百货、阅文集团收购新丽传媒和丰巢网络收购中邮智递的三个案子,分别处以50万元罚款的行政处罚。

而在另一边,美国和欧盟也对科技巨头举起了“铁锤”。

11月,美国监管部门对Facebook提起反垄断诉讼,提出该公司收购Instagram和WhatsApp的交易构成了垄断。12月16日,美国德克萨斯州联合其他9个州向谷歌发起了诉讼,指控其与Facebook以违法方式合作,违反了反垄断法。

而在12月15日,欧盟将宣布一项全新制定的《数字服务法案》草案,以加强对科技巨头的监管,这是欧盟推出《通用数字保护条例》(GDPR)之后的又一重磅法案。

事实上,美国科技巨头早已成为欧盟的“心头病”。

01 反垄断早已开始

三年前,欧盟针对谷歌发起反垄断调查。欧盟的这一行动,在当时令全球为之一震。

当时,欧盟委员会指控谷歌“滥用其市场优势”,偏袒自家搜索引擎上的比较购物平台,并因此对谷歌处以24.2欧元罚款。除此之外,谷歌还必须更改其经营方式,以平等地对待竞争对手的服务。

然而,对于欧洲科技行业的多数人而言,这些变化的影响十分微小。

德国购物网站Idealo的首席执行官菲利普·皮奇说,在他看来,谷歌的垄断行为几乎没有改变。他说,跟谷歌搜索带来的流量相比,其他渠道为Idealo贡献的流量已经增加了“五倍”多。

Idealo CEO菲利普·皮奇

“今年以来,来自谷歌的搜索流量一直低于去年同期的数据。然而,今年的互联网和电商需求却比以往任何时候都要高。”皮奇说,“这是一个假的解决方案。反垄断执法,它不起作用。”

谷歌否认了这类说法,坚持表示导向其他类似服务的流量已经显著提高。欧盟官员也称,谷歌已经取得“良好”进步。值得一提的是,目前,谷歌仍在欧盟法院就24.2亿欧元的罚款进行上诉。

Idealo的德国总部

震惊于科技行业日渐膨胀的经济影响力,欧盟监管机构越来越急切地希望针对“数字守门人”采取行动。所谓数字守门人,即谷歌、苹果和亚马逊等运营在线市场的公司,其他公司的业务既依赖于这些在线平台,同时又与这些平台存在竞争关系。

因此,当地时间12月15日,欧盟对美国大型科技公司发起了新的行动——公布了《数字服务法案》和《数字市场法案》的草案。法案规定,被欧盟视为“看门人”的科技巨头,如果不公平地偏袒自家服务或不遵守其他义务,可能面临高达其年营收10%的罚款。

这是欧盟近20年来在数字领域的首次重大立法,意在明确数字服务提供者的责任并遏制大型网络平台的恶性竞争行为。

其中,“数字服务法案”将试图阐明互联网公司在取缔非法内容或打击假冒伪劣产品等方面的责任,且大型公司将面临更严苛的要求。该法案还将针对广告透明度和虚假信息,制定明确的规则。

目前,大型平台可以自行决定是否删除不合规的产品或内容,若拒绝采取类似行动或未能及时采取该行动,也不会受到多少负面的法律影响。

 而“数字市场法案”将试图对守门人平台施加新的限制。监管机构认为,这些公司也在自己的平台上出售自己的产品和服务;他们利用自身对平台的控制权,潜在地排挤规模较小的竞争对手。

该法案还将针对这些平台制定一系列规则,以便阐明哪些活动是非法的,而无需监管机构展开长时间的反垄断调查去证明这些活动损害了消费者的利益。另外,针对未来可能“滋生”新守门人平台的不同经济领域,该法案亦试图争取获得启动市场调查的权力。

这些规则明显带有不平等性,因为它们主要针对的是大型集团。那些被认为过于强大的企业将必须遵守更加严格的规则,包括潜在的禁令(比如以谷歌的购物平台为例,即禁止偏袒自己的服务而损害竞争对手),以及迫使亚马逊等在线平台与规模较小的竞争对手分享商业数据。

据知情人士透露,考虑到这些大型科技公司的规模和影响力,谷歌、苹果、Facebook和亚马逊等十分有可能会受到新规定的影响。

彭博社新闻报道指出,这批法案的生效将会对苹果、脸书、亚马逊和谷歌等美国的科技巨头公司在欧盟的运营产生重大影响,甚至可能会使公司出售部分业务或承担数亿美元的巨额罚款。

谷歌公司政府事务及公共政策部副总裁卡兰·巴迪亚则表示:“这些建议似乎只针对少数具体的公司,且可能会使为欧洲小型企业研制新产品的过程变得更加艰难。”

巴黎的一名亚马逊配送员

“在欧盟内部,人们普遍觉得,在线平台已然发展得过于‘庞大而难以监管’”,欧盟内部市场专员提埃里·布雷顿说。他甚至提出,若某些大型科技公司继续违反新的规则,那么拆分它们在所难免。

欧盟出台新规则的时机也十分微妙。当前,欧洲与美国的关系复杂。一方面,美国也越来越希望对科技领域加强监管。早在去年十月,美国司法部就指控谷歌“为互联网的垄断守门人”,以及指控该公司以将竞争对手排挤在利润丰厚的搜索业务之外,而压制竞争对手。而今年10月,美国司法部正式对谷歌提起反垄断诉讼,指控谷歌在搜索和搜索广告领域从事反垄断行为

另一方面,在特朗普执政四年后,布鲁塞尔希望拜登的新政府可以带来提振跨大西洋同盟的机会。因此,布鲁塞尔会更加小心翼翼,以免惹恼大西洋彼岸的伙伴。

巴塞罗那的苹果商店

虽然拜登团队里的一些新成员势必会希望保持对科技行业施加的压力,但拜登新政府如果认为欧盟的新规定是以牺牲欧洲企业为代价,来削弱美国科技行业的话,这些新规定可能会引起华盛顿方面的反对。

而美国的科技公司则十分有可能会在布鲁塞尔和华盛顿加大游说力度,以反对欧盟的新规定。年初的时候,代表谷歌、亚马逊和苹果等公司的游说组织Dot Europe曾敦促欧盟不要要求其成员对他们平台上的所有内容承认法律责任。

但有些观察人士认为,欧盟的新规定非常重要,因为它们可以建立起一个新的框架,可以允许监管机构不再依赖漫长的法律诉讼,而直接对科技行业进行监管。

“这是一件大事,因为属于守门人定义的公司将无法在长时间的反垄断调查中,提出论据来为他们的行为做辩解。”欧盟Dechert律师事务所合伙人亚力克·伯恩塞德说,“相反,法律从一开始就禁止了部分行为。”

02 穷追不舍

欧盟的计划受到多个因素的推动。领先人士开展的一系列研究,大力呼吁监管机构对大型科技公司采取更严格的措施,认为有必要制定新的规定来补充反垄断执法。

欧盟委员会在2019年委托完成的一项报告建议,针对大型在线平台采取更高的证明标准。“在以强大网络效应为特点的高度密集型市场中……人们可能更倾向于阻止潜在的反竞争行为,并给现有企业施加举证责任,要求他们自证其产品欢迎竞争。”报告写道。

在英国,一份由政府委托、前美国总统巴拉克·奥巴马的首席经济顾问杰森·弗曼编写的报告指出,大型科技公司利用他们的市场主导地位,破坏竞争及不公平地提升利润。英国的竞争与市场管理局希望具有“市场战略地位”的科技巨头,能够遵守针对其占优势的市场以及“周边市场”而定制的行为准则。

欧盟监管倡导者玛格丽特·维斯特格和提埃尔·布雷顿

包括法国和荷兰在内的著名成员国,已经表示将支持欧盟限制大型平台的努力。在十月份发布的一份联合立场文件中,这些国家呼吁布鲁塞尔的监管机构针对现有的——乃至正在形成中的——“守门人”平台,迅速采取行动,如果这些平台继续违反规则的话,则可以考虑将其拆分。

欧盟官员已经摒弃旧有的工具,只为能够更加迅速地采取行动。去年十月,布鲁塞尔命令美国芯片制造商博通暂缓与六家电视和调制解调器制造商签订的独家协议,同时监管机构将调查这些合同是否构成垄断行为。这也是近二十多年来,欧盟首次实施所谓的临时措施。该措施有权在事情还来得及之前,先暂停涉嫌垄断的行为。大约一年之后,欧盟才与博通达成和解。

然而,反垄断执法并非总是这般一帆风顺。以谷歌为例。谷歌仍在就三项不同的罚款进行上诉,这几起诉讼已经持续了多年。谷歌的竞争对手表示,这种局面不该发生,而且谷歌也是不到最后一刻始终不认输,同时抓紧一切机会减少自己的不公平竞争行为。

监管机构希望,新的规定可以将提起反垄断诉讼的流程从数年缩短到数月。一名了解讨论情况的欧盟官员说:“未来开展调查的时间不会超过一年。”

欧盟负责竞争和数字政策的执行副总裁玛格丽特·维斯特格曾提醒过反垄断流程历时弥久可能带来的危害。“令人难过的是,在数字市场上,对市场造成损害只消一点点时间,而恢复市场却非常非常困难。”维斯特格说,“所以有必要制定新的法规,清楚地说明:‘哪些事情你可以做,哪些事情你不能做’。”

03 科技巨头的反抗

尽管监管大型科技公司的趋势越来越强劲,但仍存在一些挑战可能会阻碍这一努力。首先,科技行业会“殊死抵抗”。去年十月,一份泄露的内部文件显示,谷歌曾谋划发起一场针对布雷顿的激进运动。这位欧盟官员先前曾表示,在极端情况下,支持拆分大型科技公司。

谷歌在这份内部文件中,概述了运动的计划:通过动员美国政府抵制布雷顿,来“提高反对呼声”,因为谷歌试图“改变”与即将出台的法规有关的“叙述背景”。

谷歌首席执行官桑德尔·皮猜

最终,谷歌CEO桑德尔·皮猜向布雷顿道歉,称这些策略并未得到他的认可,也不能代表谷歌。但是,游说专家表示,这份文件让外界得以窥探科技公司为了抵制欧盟的监管,准备采取的一些措施。

科技行业可能会争辩说,新规定赋予了欧盟太多权力。BSA是一家代表IBM、微软还有Adobe等公司的大型软件游说机构。负责该机构的欧洲、中东与非洲政策的托马斯·布埃说:“保证公平竞争,这一点也没错。但是底线在哪里?所有这一切看上去都过于宽泛且难以企及。”

他还补充说,新的规定如此严格,也可能会扼杀小公司。“规矩越多,越复杂,尤其是对中小企业而言。”

其次,随着新的立法覆盖的部门范围越来越大,欧盟自身内部也可能会产生分歧。有些希望该标准(定量与定性兼具)只约束大型平台,即谷歌、苹果、

Facebook和亚马逊等;而其他则希望采取更宽松一些的标准,如此一来,覆盖的公司将达到20多家,包括Airbnb和Booking.com。

04 法案施行仍存变数

而在欧盟内部,维斯特格监督数字技术已有很长一段时间。布雷顿则在去年十二月才被任命为欧盟委员会专员。维斯特格和布雷顿之间也关系紧张。名义上,维斯特格在欧盟委员会内部要比布雷顿高出两个等级,但布雷顿近来在数字议题上出尽风头,一定程度上引来科技巨头监管负责人之争。

欧洲议会议员伊娃·梅德尔

“监管目标众多以及特定政策工具管辖权的争夺战等等,可能会导致这一切陷入困境。”Cleary Gottlieb的竞争合伙人尼古拉斯·利维说。Cleary Gottlieb这家公司曾代表过谷歌和其他大型科技公司。

但是,即便欧盟内部在立法草案上能够达成共识,新规定仍需提交欧盟部长理事会和议会进行讨论。批评者担心,新规定可能会被削弱,最终仍将缺乏有效实施的动力。

立法草案一旦提交至欧洲议会,保加利亚的欧洲议会议员伊娃·梅德尔将直接参与草案的讨论。她说,政治口角可能会导致新规定“不尽如人意”。

“达成共识没那么容易。”她说,“别忘了,当初大型科技公司是怎么左右选举的,还有英国退欧又是如何发生的。你可能会认为这一切来得已经够晚,一些欧洲议会议员会希望尽快通过立法。但我们也可能会引入糟糕的立法。”

她说,尽管市场需要监督,但试图通过新的规定来限制大型科技公司。

梅德尔称:“不会自动孕育出”欧洲版的谷歌或其他大型科技公司。“如果抱有这样的幻想,那就大错特错了。”

米兰的一名智能手机用户

比利时布鲁日欧洲学院的教授菲利普·马斯登也提醒说,监管大型科技公司可能会对数字市场上的小型企业造成意想不到的后果。新的规定可能会“束缚”大型平台的创新能力,反过来可能会损害希望使用这些平台的公司。

马斯登也是费曼那份报告的共同作者。他继续说:“有些小型企业对于加入苹果和亚马逊的平台感到十分幸运,因为这些大平台具有光环效应,他们可以接触到全球市场。他们只需要在抱大腿的时候谨慎选择,比如向科技巨头割让多少对自己业务机会的控制权。”

尽管有这种种的挑战,尽管对诉讼案的缓慢进展感到失望,但是Idealo的首席执行官皮奇仍然对监管带来公平的竞争环境抱有期望。

他说:“市场上没有真正可以抗衡科技巨头的竞争对手。”皮奇的这番话,意指市场需要监管,以持续推动创新。

皮奇继续说:“欧盟消费者仍在那里,欧洲仍旧是一个重要的市场。我认为这一切为时不晚。”

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